去年，國務院辦公廳印發(fā)《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(以下稱“新方案”)，在強化中央財政事權和支出責任同時，通過制定重點事項國家基礎標準、適當上移地方政府支出責任，為各地在財力不同條件下推進義務教育均衡發(fā)展作出了新安排。新的支出責任體系下，地方政府可以通過規(guī)范、科學、有目的的投入，保障義務教育基本公共服務均等化，助推義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展目標的實現(xiàn)。

　　新方案提出多項制度安排

　　在將義務教育投入總體確定為“中央與地方共同財政事權”的前提下，新方案提出了多個方面的制度安排。

　　第一，針對重點事項建立統(tǒng)一的國家基礎標準。針對中西部地區(qū)與東部地區(qū)義務教育生均公用經費基準定額仍存在差別的實際，改革方案作出了重大調整，將分地區(qū)基準定額調整為全國統(tǒng)一的基準定額。與“十二五”以來，先后對農村學校實行全國統(tǒng)一的基準定額、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準定額相比，這一調整具有里程碑意義。

　　新方案還將中央與地方分別制定貧困地區(qū)農村義務教育學生營養(yǎng)膳食補助標準，調整為統(tǒng)一制定國家基礎標準。在統(tǒng)一上述重點事項基礎標準的同時，方案還提出中央財政對于第一檔、第二檔地區(qū)承擔更大的支出責任。落實這些制度將使義務教育進一步彰顯“不分地域、不分對象、標準統(tǒng)一”的基本公共服務特征。

　　第二，針對困難地區(qū)加大了中央財政支出責任。針對一些地區(qū)學校運轉困難、家庭經濟困難學生學習生活條件艱苦的實際，新方案提出完善現(xiàn)有支出體系，一方面提高了中央財政對校舍安全保障、家庭經濟困難學生生活補助的分擔比例;另一方面規(guī)定集中連片特困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助實行國家試點，所需經費由中央財政承擔等。上述事項針對特殊困難群體、特別困難地區(qū)的專門措施，將充分發(fā)揮政府“兜底”民生保障的職能。

　　第三，加大對教師收入和發(fā)展權益的保障力度。針對一些困難地區(qū)未按公辦教師年收入水平補齊特崗教師工資、未建立鄉(xiāng)村教師生活補助經費長效機制，新方案提出了針對性措施：一方面，提出對農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃教師補助、集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助等，中央財政分別給予工資性補助和綜合獎補;另一方面，規(guī)定通過相關轉移支付統(tǒng)籌、中央與地方分檔按比例分擔等方式對教師生活條件與專業(yè)發(fā)展給予支持。2020年，國家將把義務教育教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平作為督導檢查重點。

　　地方可進一步優(yōu)化投入方向

　　按照要求，到2022年全面實現(xiàn)全國縣域義務教育基本均衡發(fā)展，約20%的縣(市、區(qū))實現(xiàn)義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。新的支出責任體系下，地方政府應從本區(qū)域發(fā)展實際和規(guī)劃目標出發(fā)，進一步優(yōu)化投入方向，在教師專業(yè)發(fā)展、課程教學改革等影響教育質量提升的重點領域加大投入力度，助推義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展目標實現(xiàn)。

　　強化教師隊伍建設的保障。高素質、校際配置均衡的教師隊伍是義務教育均衡發(fā)展的基礎條件。在實現(xiàn)優(yōu)質均衡發(fā)展目標過程中，地方政府要從提高教師職業(yè)地位、社會地位的高度，進一步加大對教師待遇權益的保障，加大對教師專業(yè)成長的激勵。

　　在保障教師待遇權益方面，一些省份在實現(xiàn)基本均衡目標后，從更大范圍看不同縣(區(qū))之間、不同地(市)之間教師收入存在不小差距。依據(jù)新方案，地方政府應提高教師工資收入的統(tǒng)籌層級，加強省級政府對于財政困難地區(qū)義務教育教師工資收入的統(tǒng)籌。

　　在促進教師素質提升方面，地方政府需要通過管理制度和評價標準設計帶動投入，通過經費投入向“教師”要素傾斜，服務教師專業(yè)發(fā)展和隊伍素質提升，充分激發(fā)教師隊伍的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》提出按照學校公用經費預算總額規(guī)定比例使用教師培訓經費等指標，這些指標為衡量教師素質提升保障水平提供了依據(jù)。在此基礎上，區(qū)域財政教育經費投入也應向教師培訓發(fā)展項目傾斜。

　　增加課程教學改革的投入。深化教育教學改革、促進育人方式轉型，是推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的主要途徑。據(jù)有關研究，我國義務教育學校教學支出、學生支持性服務支出占比明顯偏低，而學校管理支出、維護支持性服務支出偏高。對此，需要地方政府統(tǒng)籌條件改善和質量提升的關系，保障學校自主推進課程教學改革，保障區(qū)域教育質量全面提升。

　　教育系統(tǒng)內部，要加大教學支出、學生支持性服務支出方面的投入力度，保障課程資源開發(fā)、教學創(chuàng)新、學生評價等方面的改革，為每一所學校的特色發(fā)展提供基本保障;教育系統(tǒng)外部，注重校外實踐基地建設、社會教育資源開發(fā)方面的投入。

　　推動優(yōu)質教育資源下沉

　　擴大優(yōu)質資源的區(qū)域、學校、學生覆蓋面，是區(qū)域推進優(yōu)質均衡發(fā)展的創(chuàng)新路徑。這方面的改革創(chuàng)新舉措，需要在財政支出責任上給予保障。

　　推動所有學校享有骨干教師資源。針對《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》規(guī)定的“交流輪崗教師的比例”“骨干教師占交流輪崗教師總數(shù)比例”等指標，地方政府應積極推動教師和校長交流輪崗，對于積極推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學校、薄弱學校流動的，應在經費上予以支持保障。

　　推動區(qū)域共享優(yōu)質教育教學資源。要處理好“按學校投入”與“按項目投入”的關系，在保障學校公用經費充足的基礎上，對區(qū)域優(yōu)質教育資源輻射共享體系與機制建設予以支持。在推進學區(qū)化、集團化辦學項目、教育信息化平臺建設和資源開發(fā)項目上加大投入力度，推動優(yōu)質課程教學資源在區(qū)域內更多學校之間輻射共享，尤其是要通過信息化手段，讓每一所邊遠、農村義務教育學校學生享有優(yōu)質教育教學資源。

　　新的財政事權與支出責任體系下，針對義務教育基本公共服務，每一級地方政府要依據(jù)本地區(qū)均衡發(fā)展的重點，優(yōu)化投入方向，完善投入策略，提高投入效益。既要堅持“兜底保障與質量提升兼顧”，落實新方案確定的財政支出責任，也要體現(xiàn)“投入數(shù)量與投入結構并重”，圍繞優(yōu)化教育經費使用結構的主線，使財政投入切實服務于本地區(qū)義務教育均衡發(fā)展的目標。

　　(作者系上海市教育科學研究院副研究員)