教育現(xiàn)代化的推進(jìn)，離不開教育法治的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障。如何通過科學(xué)的教育立法，有效解決當(dāng)前教育改革與發(fā)展中存在的問題和頑疾，促進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展，是教育法典化進(jìn)程中需要高度關(guān)注的問題。《教育法典化是推進(jìn)教育現(xiàn)代化重要方式》一文從宏觀的視角，聚焦于教育法典化的發(fā)展定位，提出了通過教育法典化破解當(dāng)前教育立法存在的若干問題、推進(jìn)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思路。

　　主持人：中國(guó)教育科學(xué)研究院教育法治與教育標(biāo)準(zhǔn)研究所副所長(zhǎng)馬雷軍

　　民法典為我國(guó)各領(lǐng)域的立法開啟了法典化時(shí)代，也推動(dòng)教育領(lǐng)域立法邁進(jìn)法典化階段。我國(guó)教育法治經(jīng)過70多年的發(fā)展，積累了教育領(lǐng)域卓有成效的教育方針政策和立法實(shí)踐。按照新時(shí)代國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)科學(xué)立法、完善教育領(lǐng)域的法律制度是推進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展的重要任務(wù)。

　　法典化是完善我國(guó)教育法治建設(shè)的重要表現(xiàn)

　　法典化是提高教育治理現(xiàn)代化能力的表現(xiàn)。我國(guó)是成文法國(guó)家，國(guó)家的法治建設(shè)始終離不開法典的編纂活動(dòng)，法典的編纂也體現(xiàn)了我國(guó)法治能力的提高。教育立法是教育法治的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)立法修法，推進(jìn)教育法律與其他法律的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央立法與地方立法的銜接互補(bǔ)也是教育治理能力的體現(xiàn)。隨著依法治教的深入推進(jìn)，教育立法已經(jīng)不單純表現(xiàn)為制定了多少新法，而是更強(qiáng)調(diào)立法的質(zhì)量，更加注重立法的可操作性和對(duì)社會(huì)的實(shí)際影響。因此，在國(guó)家立法資源有限的情況下，教育法典化不僅可以維護(hù)教育法治的統(tǒng)一，而且需要立法部門協(xié)作，打破各部門之間的利益限制，平衡利益相關(guān)者的參與和權(quán)益，建立權(quán)責(zé)分明的教育法律責(zé)任體系，提高教育法的可操作性。

　　法典化是推進(jìn)科學(xué)立法、提高教育立法質(zhì)量的根本方法

　　我國(guó)已經(jīng)具備了一定數(shù)量的教育法律規(guī)范，但未來還將有關(guān)于考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育等多項(xiàng)教育立法，這將會(huì)形成一個(gè)更加龐大的教育法律體系，但也會(huì)讓教育法律更加復(fù)雜和分散。法典化的主要目標(biāo)之一是法律的簡(jiǎn)化，在內(nèi)在一致的整體中規(guī)定簡(jiǎn)單的規(guī)范。教育法典是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進(jìn)行重新編纂、修改、補(bǔ)充、整合并制定的一部系統(tǒng)、全面和規(guī)范的法典。因此，教育法典是針對(duì)教育領(lǐng)域所有法律關(guān)系而制定的一部具有系統(tǒng)性、前瞻性和權(quán)威性的法典，是對(duì)我國(guó)教育立法的系統(tǒng)性、先導(dǎo)性和法理性的全面提升，從而提高教育立法的質(zhì)量。

　　法典化為完善教育立法提供新的立法模式。法典化是按照一定的立法原則和價(jià)值取向，通過特定體例結(jié)構(gòu)把具有內(nèi)在邏輯性的具體規(guī)范編纂在一部法律中的立法活動(dòng)。民法典的誕生體現(xiàn)了我國(guó)在立法技術(shù)上的成熟和發(fā)展，也為我國(guó)教育立法提供了一種新的立法路徑。我國(guó)現(xiàn)有的教育立法在教育單行法律中多有原則性、倡導(dǎo)性、指引性條款，以至于有的倡導(dǎo)性的法律條文因沒有明確法律后果的表述而缺乏適用性和強(qiáng)制力。任何法律規(guī)范，在邏輯結(jié)構(gòu)上都是由行為模式和法律后果兩部分構(gòu)成的。隨著教育管理法治化程度的提高，教育行政執(zhí)法的實(shí)踐也要求立法要更加具有可操作性和“集約化”。因此，法典化注重法律條文的規(guī)范邏輯、權(quán)利義務(wù)的清晰界定以及法律責(zé)任的統(tǒng)一明確，為完善教育立法提供了一種新的立法模式。

　　法典化對(duì)推動(dòng)教育法的體系化具有重要現(xiàn)實(shí)意義

　　法典化有助于推動(dòng)教育法的體系化，實(shí)現(xiàn)教育法治的發(fā)展目標(biāo)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)下，教育法治發(fā)展要求高度重視法治思維和法治方式，全面推進(jìn)依法治教，健全教育法律規(guī)范制度，為優(yōu)化和完善教育立法提出了現(xiàn)實(shí)要求。

　　首先，依法治教的基礎(chǔ)和根本就是健全教育法律規(guī)范體系，堅(jiān)持教育立法和改革決策相銜接，為重大改革提供法律依據(jù)。

　　其次，為了落實(shí)依法治教的總體目標(biāo)，教育立法要重視先導(dǎo)性、全局性和法理性，結(jié)合國(guó)家教育改革發(fā)展新形勢(shì)、新要求和新任務(wù)，及時(shí)把重大改革決策上升為法律，適時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜的法律規(guī)定，果斷廢止與上位法律相沖突的規(guī)范性文件。

　　再其次，教育立法水平是教育治理能力的體現(xiàn)，提高教育治理能力要求教育立法要改進(jìn)立法模式，運(yùn)用法典化的立法技術(shù)引領(lǐng)教育立法，提高立法質(zhì)量。

　　法典化有助于保持教育立法資源的和諧統(tǒng)一

　　教育領(lǐng)域存在不同的教育環(huán)節(jié)、教育主體和教育層級(jí)的立法活動(dòng)，不僅有教育法律法規(guī)，而且還產(chǎn)生了大量關(guān)于教育的規(guī)章和行政規(guī)范性文件，這些效力等級(jí)不同的規(guī)范性文件有賴于立法中的備案審查制度，確保立法前后統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。備案審查的周期比較長(zhǎng)，因此也影響了教育立法的進(jìn)程。從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度來說，在一部法典中集中對(duì)教育法律關(guān)系作出規(guī)定，有利于保持教育法治的統(tǒng)一。

　　首先，編纂教育法典是對(duì)現(xiàn)行教育立法加以修訂、整合和補(bǔ)充，不僅針對(duì)某一教育等級(jí)、教育主體和教育環(huán)節(jié)，而且從教育事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃立法，從而形成體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權(quán)威的教育法體系。

　　其次，教育法典的編纂也可以完善教育法治的統(tǒng)一，避免多層級(jí)的立法之間的沖突和重疊，而且也減少以教育領(lǐng)域或?qū)ｉT的教育問題進(jìn)行單行法立法，因?yàn)橄鄬?duì)于修改法典而言，單行法的立法時(shí)間和立法過程將更漫長(zhǎng)。

　　法典化是對(duì)“一攬子”立法思路的發(fā)展，有助于系統(tǒng)性整合教育法的內(nèi)容。教育立法中的“一攬子”修法模式在我國(guó)立法中具有開拓性。相比“一攬子”修改的思路，法典化不是對(duì)現(xiàn)有教育法律的“小修小補(bǔ)”，而是站在國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的歷史角度，規(guī)劃一部綜合性的教育法典。法典化也不是“另起爐灶”，教育法典的編纂是對(duì)國(guó)家教育重大方針的具體落實(shí)。因此，編纂教育法典不是從無到有地制定一部全新的法律，而是通過建立科學(xué)的規(guī)范體系，使用準(zhǔn)確、統(tǒng)一的法律概念，按照教育法治原則，對(duì)既有教育法律規(guī)范進(jìn)行整合、補(bǔ)充和修改，可以視為對(duì)教育單行法律的再法典化。

　　教育法典化的核心是保障受教育權(quán)利

　　受教育權(quán)利是教育立法的根本目的。習(xí)近平總書記指出，“為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人”始終是教育的根本問題。把立德樹人作為教育的根本任務(wù)，為教育立法指明了方向。據(jù)此，以人的發(fā)展為中心，明確和保障人民群眾的受教育權(quán)利，提高人民的受教育質(zhì)量，辦好人民滿意的教育，培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人、德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，成為推進(jìn)教育立法工作和教育法典制定工作的指導(dǎo)思想。這就需要從法律上高度重視人民群眾的受教育權(quán)利，以人的受教育權(quán)利為基礎(chǔ)全面構(gòu)建教育法典。

　　教育法典化必須明確和突出基本的立法原則和指導(dǎo)思想，而不是讓法典化成為沒有思想意識(shí)和法理導(dǎo)引的相關(guān)法律條款編纂活動(dòng)，也不是讓教育法典成為僅僅為了解決現(xiàn)實(shí)急需解決的問題而進(jìn)行的政策舉措?yún)R集文本。受教育權(quán)作為基本權(quán)利，是教育法典化的核心概念。《中華人民共和國(guó)憲法》第46條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。這是受教育權(quán)基本條款，體現(xiàn)了受教育權(quán)的平等性、普遍性和國(guó)家保障義務(wù)。第45條規(guī)定是關(guān)于有特殊需要群體受教育權(quán)的特別條款，規(guī)定“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。同樣，受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)于公民在其他領(lǐng)域基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也有著重要影響。例如，第47條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。

　　由此可見，在教育法典中反映對(duì)于公民權(quán)利具有全局性意義和作用的受教育權(quán)，必然會(huì)影響到全體公民其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)圍繞受教育權(quán)利保障展開，這不僅需要教育法典明確教育權(quán)利和相關(guān)義務(wù)，還要依賴于合理設(shè)計(jì)、功能有效、保障全面的制度體系最終得以實(shí)現(xiàn)。受教育權(quán)保障是系統(tǒng)工程，需要不同教育主體行使職責(zé)和履行義務(wù)，具體可以從國(guó)家保障、學(xué)校設(shè)立、學(xué)生發(fā)展、教師質(zhì)量、社會(huì)支持五個(gè)主體角度，構(gòu)建一個(gè)有內(nèi)在邏輯聯(lián)系和有效體制機(jī)制的全面體系來保障受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而形成中華人民共和國(guó)的國(guó)家教育制度。此外，隨著經(jīng)濟(jì)生活水平提高和社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展，教育主客體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，受教育權(quán)的理論和實(shí)踐也會(huì)隨之呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。這就要求教育法典制度設(shè)計(jì)要面向未來，保持適度的開放性和前瞻性。一些重要的教育內(nèi)容在現(xiàn)行教育立法中尚未確定，既需要在普通教育立法的推進(jìn)中不斷加強(qiáng)，更需要在教育法典中作出預(yù)設(shè)甚至全面規(guī)定，使教育法典成為一個(gè)有生機(jī)活力的“滾動(dòng)”文本。

　　法典化是解決我國(guó)教育立法難點(diǎn)問題的有力途徑

　　我國(guó)教育立法盡管取得了重大的成績(jī)，已經(jīng)制定出8部專門的教育法律，但仍有許多教育法律亟須制定，諸如終身教育、國(guó)際教育、融合教育、信息教育等，迫切需要拓展立法空間。

　　通過法典化立法方式，不僅可以對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行綜合立法，而且可以對(duì)這些法律中需要解決的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)治理，消弭因教育性質(zhì)、層次、類別不同而產(chǎn)生的不一致理解，有效解決法律實(shí)施中的難點(diǎn)和問題，避免法律之間再產(chǎn)生矛盾和沖突。

　　(作者系教育部法律顧問、中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng))